올해 바이든 행정부 ‘인도-태평양 경제 프레임워크’ 추진 본격화 전망

참여국 경제 여건에 따라 가입 항목과 수준을 선택하는 ‘모듈 접근’ 방식 예상

가입국 유치와 협정의 구속력 담보가 美 정부의 최대 난제

백악관은 지난 2월 11일 '인도-태평양 전략'(Indo-Pacific Strategy of the United States) 보고서를 공개했다. 이 보고서는 바이든 행정부의 동아시아 외교안보 전략과 함께 포괄적점진적 환태평양 경제동반자 협정(CPTPP)의 대안으로 부상한 ‘인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF)'를 포함해 여론의 관심이 높았다.

인도-태평양 전략의 기본원칙으로 (1) 자유와 개방, (2) 연대, (3) 경제번영, (4) 공동안보, (5) 지속가능성이 제시됐다. 외교안보 분야의 액션플랜으로서 AUKUS, 쿼드(QUAD), 한-미-일 공조를 3대 축으로 삼아 국방안보와 함께 공급망, 인프라, 핵심 기술 등에서 협력의 토대를 만들겠다고 밝혔다. 또한, '높은 기준'의 역내 무역규범 정립을 위해 '인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF)' 논의를 올해 초 본격 개시한다는 계획이다.

현지 언론은 2017년 트럼프 행정부가 대안없이 TPP를 탈퇴함으로써 동아시아 경제외교 파워게임에서 중국에 공간을 열어준 결과가 됐다고 비판하고 있다. 미국을 제외하고 11개 국이 체결한 CPTPP에 다시 참여하거나 또는 CPTPP를 대체할 새로운 포괄적 역내 무역협정을 통해 중국의 경제외교적 영향력을 견제해야 한다는 주장이 힘을 얻고있다. 이런 배경 속에 워싱턴 외교가는 바이든 행정부가 구상 중인 IPEF 실체 파악에 서두르고 있으나 아직까지 미국 정부는 구체적인 내용을 공개하지 않고 있다. 이번 기사에서는 지금까지 언론보도 및 연구기관 보고서를 바탕으로 IPEF의 추진 경과, 중요 의제, 추진방법 등에 관한 전망을 다룬다.

인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF)는 무엇인가?

작년 10월 27일 동아시아 정상회의(East Asia Summit)에 참가한 바이든 대통령은 '인도-태평양 경제 프레임워크' 구상을 최초로 밝혔다. 여기서 역내 국가 간 지속가능한 경제 협력 증진을 위해 6대 의제, 즉 ⒧ 무역 촉진, ⑵ 디지털 경제 및 기술 표준, ⑶ 공급망, ⑷ 탈탄소화 및 청정에너지, ⑸ 인프라, ⑹ 노동기준을 포함한 기타 공통 관심 분야에서 논의를 제안했다.

RCEP에 이어 CPTPP 가입 추진으로 역내 영향력을 확장 중인 중국에 대응하기 위해 미국 정부가 경제안보 전략의 일환으로 IPEF 카드를 서둘러 꺼냈다는 분석이 나온다. 작년 11월 미국 국무장관, 상무장관, 무역대표부(USTR)는 한국, 일본, 말레이시아, 싱가포르 등 순방을 통해 올해 본격화할 IPEF 협상을 위한 사전 논의를 진행했다. 

IPEF은 어떤 내용을 담을까?

IPEF에는 역내 국가들 간의 무역, 디지털 경제, 공급망, 기후변화 대응 등의 협력을 견인하기 위한 포괄적인 의제가 담길 것으로 보인다. 우선 역내 소재한 중소기업들의 수출참여 확대를 위해 무역 전반에 걸친 편의 증진이 모색된다. 이를 위해서 국가 간 세관의 효율성 및 투명성을 높이고, 역내 수출입 및 물류의 단일 시스템을 구축하고, 노동/환경/기타 무역관행을 포괄하는 광범위한 무역규범을 정립할 계획이다.

또한, 역내 디지털 경제 생태계 활성화를 위해서 △국경 간 데이터 흐름 보장 △디지털 상품에 대한 비차별적 대우 △디지털 관세 금지 △지재권 강화 △개인정보 보호 △ 사이버보안 등을 개선하기 위해 노력한다. 최근 국제무역에서 가장 큰 이슈가 되고 있는 공급망 협력도 비중있게 다룰 전망이다. 필수 품목의 탄력적인 공급망 구축을 위한 구체적 방안으로 △핵심 공급망의 투명한 정보 공유 △지정학적 위기 대응 △필수 원자재 및 광물의 원활한 수급을 위한 투자 △ 공급망 인프라 정비를 위한 공조 체제 등을 마련하게 된다.

바이든 행정부는 IPEF를 통해 역내 국가와 탄소 감축 목표 및 청정에너지 전환에 대한 책임을 공유함으로써 △탄소 저감기술 투자 △고탄소 배출산업 투자 제한 △탄소 절충시스템*확대 △재생에너지 보급 촉진 △친환경 제품(서비스) 시장 개방 등의 합의를 마련한다는 방침이다.

  주*: 기업 등이 탄소 저감 프로젝트에 투자하는 데 반대급부로 탄소 배출을 허용하는 제도로, 호주 정부가 주도하는 ‘Indo-Pacific Carbon Offsets Scheme’이 대표적 사례

국가 간 인프라 사업 기회를 공유하고, 디지털․노동․환경 등 기준을 정립하기 위해 △공공인프라 시장 상호 개방 △노동․환경 등 사회적 책임 증진 △역내 인프라 구축 촉진을 위해 민간-공공 기금 조성 등을 추진한다. 또한, 노동자 권익 보호를 위한 교육, 양성평등, 차별대우 금지 등 관련 제도를 강화할 예정이다. 그 밖에도 바이든 행정부는 대중 견제 수단으로서 △수출통제 △해외투자 △국제 세제 △반부패 △불공정산업보조금 △국영기업 등 의제를 중요하게 다룰 것이 예상된다.

IPEF는 어떻게 추진될까?

바이든 행정부는 동아시아·오세아니아 지역 국가를 우선 유치국으로 상정하고 있다. 즉, 한국, 일본, 호주, 뉴질랜드, 싱가포르와 우선 협상을 진척시키고 다음으로 ASEAN 경제 선도국인 인도네시아, 태국, 베트남으로 점차 협상을 확대할 계획이다. 인도, 방글라데시, 스리랑카를 협상대상에 포함할 지 여부는 현재 검토 중인 것으로 알려졌다. 다만 IPEF를 캐나다, 멕시코, 페루, 칠레 등 아메리카 대륙 국가로 확대하는 안은 백악관이 고려하고 있지 않다고 전문가들은 파악 중이다. 

IPEF는 개별 국가가 조항별로 가입 여부를 선택하는 ‘모듈 방식’으로 체결될 것으로 예상된다. 가입국들은 IPEF 기본 원칙과 목표에 합의하되 개별 의제에 따라 가입 여부와 구속 수준을 결정하는 ‘단위적 접근’(Modular Approach)이 유력하게 검토되고 있다. 기존 다자협정에서 취했던 모든 의제의 일괄처리 방식을 벗어나 개별 국가의 경제적 수준과 여건에 맞게 가입 범위와 수준을 선택할 수 있게 된다. 그럼으로써 가급적 많은 국가의 가입을 독려하는 효과를 기대할 수 있을 것이다.

바이든 행정부는 일반 무역협정과 달리 의회승인 절차를 생략한 ‘행정협정’(Executive Agreement)으로 IEPF를 관철할 것으로 보인다. 따라서 법률 개정이 불가피한 수입시장 개방, 세제, 기후 대응 등의 핵심성과 도출에 제약이 생길 수 밖에 없다는 분석이 나온다.

전략국제문제연구소(CSIS)는 지난 4월 5~6일간 미국-아세안 비즈니스 협의회와 공동으로 IPEF 추진방향에 관한 콘퍼런스를 개최했다. 양일간 개최된 콘퍼런스 주요 연사로 커트 캠벨(Kurt Campbell) 국가안보회의 인도-태평양 국가안보조정관, USTR 사라 비앙치(Sarah Bianchi) 부대표이 등 참석해 IPEF 등 현안에 대한 추진 현황과 향후 계획과 관련해 발언했다. USTR 비앙치 부대표는 IPEF 협의체에 참여국의 유연성을 확대해 조기성과 달성 의지를 밝혔고 상무부 파멜라 판 부차관보는 상반기 내 주요 아세안 정상들과 회담 추진 계획을 언급해 관심을 끌었다.

전망 및 평가

출범 첫해 국내 문제 수습에 몰두해 온 바이든 행정부는 ‘미-EU 무역기술위원회(TCC)’와 ‘IPEF’를 양대 기조로 삼아 올해부터 본격적인 대외경제 정책을 펼칠 것으로 예상된다. 따라서, 2021년 9월 발족한 TCC에서 합의한 의제*와 절차가 IPEF에서 동일하게 차용될 것이 유력해 보인다. 

  주*: ⒧첨단기술 표준 ⑵기후변화․청정기술 ⑶공급망 ⑷정보통신 보호·경쟁 ⑸데이터 통합·기술 플랫폼⑹기술남용과 인권침해 ⑺수출통제 ⑻투자심사 강화 ⑼중소기업 첨단기술 보급 ⑽ 무역 분쟁 등

일각에서 IPEF가 역내 다수국가의 동참을 끌어내는데 한계가 있다는 지적이 나온다. 미국 정부가 시장개방(market access) 등 매력적인 인센티브를 제공하지 않는 이상 대중 경제 의존도가 높은 역내 국가들의 적극적인 참여를 기대하기 어렵다는 분석이다. 블룸버그 보도(2월 16일)에 따르면, 동남아시아 지역 국민 중 76.7%가 중국을 가장 영향력 있는 경제 파트너로 여긴다고 답변했다. 미국이라고 답한 응답자는 9.8%에 불과했다. 미국 정부로서는 역내 국가의 협조를 끌어내기 위해 시장개방 등과 같은 '당근'이 필요한 상황이다. 하지만, 바이든 행정부의 계획대로 의회의 승인 절차를 생략할 경우 IPEF의 실질 효과 및 구속력을 담보하기 어려울 것으로 보인다.

전략국제문제연구소(CSIS)는 4월 11일 발간한 ‘인도-태평양 경제 프레임워크에 대한 지역적 관점’ 보고서에서 바이든 대통령의 IPEF 구상 공개(2021년 10월) 이후 관계 부처는 아래 4개 주요 분야(Pillar) 중심으로 지역 동맹국 및 파트너, 국내 이해관계자 및 전문가와 폭넓은 협의 중이라고 밝혔다. 

  (1) 공정하고 탄력적인 무역(노동, 환경 및 디지털 표준을 포함한 7개 하위 주제) 

  (2) 공급망 복원력 

  (3) 인프라 기반 및 청정에너지, 탈탄소화 

  (4) 세금 및 부패 방지 분야  

주요 분야별로 (1) 분야는 무역대표부(USTR), 나머지는 상무부(Department of Commerce)가 주도하여 IPEF 세부안을 준비 중이며 빠르면 상반기 중에 추진 계획이 공개될 것으로 전망된다. 또한, 미국 정부가 공식적으로 참여국 명단을 공개하지 않았으나, 분야별 참여국들과 세부 협정 논의는 2023년 아시아태평양 경제협력체(APEC) 정상회의 이전에 이루어질 것으로 봤다.

CSIS는 이 보고서에서 효과적인 역내 다자협력체제 출범을 위해 다음과 같은 사항을 바이든 행정부에 제안했다. 

첫째, 많은 국가의 참여를 확대하고 구속력 있는 협정을 위해서 더 효율적인 유인책을 마련해야 한다. 둘째, 동맹 및 파트너 국가 이외에도 인도네시아·태국·베트남·말레이시아,·필리핀과 같은 신흥 경제국의 참여 확대를 위해 광범위한 참여 의제 설정이 필요하다. 셋째, 디지털 경제 파트를 주요 분야(Pillar) 내 포함하기보다는 별도 분야로 분리해 개별 협상 작업을 진행하는 것이 미국에 유리하다. 넷째, 의회의 초당적 지원을 바탕으로 IPEF의 지속 가능성을 확보하는 것이 중요하다. 마지막으로, 복잡한 IPEF 구성 체계 및 컨트롤 타워를 한 곳으로 집중하여 미국 내 참여 기관 및 역할을 분명히 할 필요가 있다고 밝혔다.

한편, 올해 11월 중간선거를 앞두고 높은 수준의 협정 추진에 난항이 예상된다는 의견도 있는 만큼 상반기 중 발표될 추진계획을 지속 모니터링해야 할 것이다. 

자료 : KOTRA해외시장뉴스​